Nota Técnica do Projeto de Lei nº 2362/2019 do Senado Federal que pretende extinguir a Reserva Florestal Legal

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Marcelo Augusto Santana de Melo[1]

Reserva Florestal Legal  

         A Reserva Florestal Legal é o mais importante espaço territorial especialmente protegido cuja criação está prevista na Constituição Federal (art. 225, inciso III). Esclarece José Afonso da Silva que “espaços territoriais especialmente protegidos são áreas geográficas públicas ou privadas (porção do território nacional) dotadas de atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um regime jurídico de interesse público que implique sua relativa imodificabilidade e sua utilização sustentada, tendo em vista a preservação e proteção da integridade de amostras de todas as diversidades de ecossistemas, a proteção ao processo evolutivo das espécies, a preservação e proteção dos recursos naturais”.[2]

No estudo do histórico da reserva legal encontramos as instruções redigidas por José Bonifácio de Andrada e Silva em 1821, como proposta de nova legislação sobre terras do Patriarca da Independência no exercício da vice-presidente da Junta Governativa de São Paulo:

V – Em todas as vendas que se fizerem e sesmarias que se derem, porá a condição que os donos e sesmeiros deixem, para matos e arvoredos, a sexta parte do terreno, que nunca poderá ser derrubada e queimada sem que se faça nova plantação de bosques, para que nunca faltem as lenhas e madeiras necessárias[3].

Posteriormente, em 1934, com a publicação de nosso primeiro Código Florestal (Dec. 23.793, de 23 de janeiro de 1934), foi determinado que todas as propriedades imobiliárias do País devessem reservar 25% das florestas. A RLF foi repetida no Código Florestal de 1965 (Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965) e estava  regulada pela MedProv 2.166-67/2001.

O advento da Lei 12.651/2012 apresentou uma nova definição de reserva florestal legal, tentando conciliar o instituto com o desenvolvimento econômico e sustentabilidade: Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa (art. 3º, III).

Natureza jurídica

Em razão de expressa disposição contida nos arts 12 e 17 da Lei 12.651/2012, trata-se de limitação administrativa propter rem, é criada no âmbito do Cadastro Ambiental Rural – CAR pela autoridade ambiental. Edis Miláre ensina que o “comando legal de se destinar certo percentual de uma propriedade, para fins de conservação e proteção da cobertura vegetal, caracteriza-se como uma obrigação geral, gratuita, imperativa, unilateral e de ordem pública, a indicar seu enquadramento no conceito de limitação administrativa[4].

As obrigações ambientais são decorrentes dos princípios da restauração, recuperação e reparação do meio ambiente previstos no art. 225 da Constituição Federal. A reparação, em especial, está no § 3º do artigo 225 e a regra do § 2º, do art. 2º, do Código Florestal tornou clara a transmissibilidade do dever ambiental para adquirentes do imóvel, que não poderão alegar desconhecimento da responsabilidade ambiental. A Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, disciplina expressamente que o poluidor e o predador têm a obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados (art. 4º, VII). No entanto, não havia regra específica atribuindo às obrigações ambientais o caráter real, aliás, não mais natural do ponto de vista lógico-jurídico já que a responsabilidade civil ambiental é objetiva (art. 14, § 1º, da referida Lei 6.938/81).

Direito de Propriedade. Função Socioambiental. Constituição Federal.

A Constituição Federal de 1988 foi pioneira ao incorporar o conceito de função social da propriedade na forma em que concebemos atualmente. O art. 5.º, inciso XXIII, no capítulo destinado aos direitos e garantias fundamentais, declara que “a propriedade atenderá a sua função social”. No artigo 170, inciso III, capítulo destinado à ordem econômica brasileira, indica a função social da propriedade como um princípio fundamental da economia. O artigo 182 traz inovação ao prever a função social da cidade e que o plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. O art. 186, no capítulo destinado à política agrícola e fundiária e da reforma agrária, preceitua que “a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I — aproveitamento racional e adequado; II — utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III — observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV — exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores[5].

Finalmente, o artigo 225 declara que:

[…] todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações[6].

O artigo 1.228 do Código Civil de 2002 manteve em seu caput a redação do estatuto civil anterior, afirmando que “o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”. Porém, em seu Parágrafo Primeiro, sob forte influência da Carta Maior, introduziu na legislação civil infraconstitucional regra inovadora e moderna:

§ 1.º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

É importante não restringir a função socioambiental da propriedade a aspectos jungidos à mera restrição do direito de propriedade. A propriedade de hoje não difere da de outrora meramente em aspectos restritivos justificados pelo direito administrativo. É o que defende Edésio Fernandes ensinando que “não se pode mais reduzir a noção de função socioambiental da propriedade meramente à ideia de limitação administrativa externa ao exercício do direito, o que é muito do gosto dos administrativistas”[7].

Ocorre que, face à transformação do aspecto funcional da propriedade, o legislador brasileiro, como muitos de outros países, acabou por entender que a propriedade deve desempenhar outro papel no direito, atribuindo-lhe, assim, uma qualidade especial. Não se nega, outrossim, que a referida qualidade é assaz subjetiva e de difícil definição por meio dos instrumentos legislativos, o que torna o operador do direito — principalmente os juízes — figura importante para se entender o verdadeiro alcance da função social da propriedade.

Observa-se que, ao atribuir à propriedade a exigência da observância de funções econômica e social, bem como de preservação do meio ambiente, a CF deu início a uma sistemática maior, inclusive com consequências ao próprio direito de propriedade. O professor de direito agrário Carlos Frederico Marés (2003) ensina que:

[…] a terra, nos sistemas jurídicos do bem-estar social deve cumprir uma função social que garanta os direitos dos trabalhadores, do meio ambiente e da fraternidade. A obrigação de fazê-la cumprir é do titular do direito de propriedade, que perde os direitos de proteção jurídica de seu título caso não cumpra, isto é, ao não cumprir não pode invocar os Poderes do Estado para proteger seu direito. Dito de outra forma, não há direito de propriedade para quem não faz a terra cumprir sua função social[8].

Não podemos olvidar, assim, que a função social da propriedade, ou propriedade-função social, está incorporada em nosso direito de forma profunda, rompendo com tradição secular do direito privado. Isso se deu, primeiramente, como princípio basilar constitucional, comando geral primário para os aplicadores do direito; num segundo momento, como sanção ao desrespeito à não observância da função social na propriedade imobiliária. Algumas dessas sanções já são constantes do corpo da Constituição Federal (arts. 182, 184 e 186), tanto que, para Eros Roberto Grau, o princípio da função social da propriedade determinou profundas alterações estruturais da interioridade do conceito jurídico-positivo de propriedade[9].

A propriedade imobiliária, após séculos tendo sida como de caráter absoluto, sofreu verdadeiro choque no início do século XX com a necessidade de adoção de sua função social, o que pode ter gerado certo desequilíbrio conceitual no seu tratamento prático; todavia, um ponto de equilíbrio começa a se configurar no século XXI com a Constituição Federal do Brasil despertando essa ideia, principalmente por incorporar — como outras constituições — a constitucionalização do direito civil.

A posição da função social da propriedade nos capítulos dos direitos e garantias fundamentais, ordem econômica e política agrária e fundiária é o indicativo mais contundente de que o desenvolvimento econômico e a função socioambiental da propriedade devem sempre ser interpretados conjuntamente, tratando-se do mesmo fenômeno e sendo impossível a separação dos conceitos.

          A reserva legal é a exteriorização máxima da função social da propriedade já que configura em espaço territorial ambientalmente protegido que recai em todas as propriedades imobiliárias do Brasil, variando entre vinte e oitenta por cento (art. 12 da Lei n. 12.651), garantindo o desenvolvimento agropecuário em conciliação com a preservação ambiental em perfeito equilíbrio. A função ambiental integra o direito de propriedade configurando um todo indissolúvel, de forma que é juridicamente impossível falar em aproveitamento da terra sem sua conciliação com a preservação ambiental.

Técnica legislativa e sistemática do Código Florestal

         O projeto de lei possui flagrante vício de técnica legislativa ao prever a revogação do Capítulo IV da Lei n. 12.651 pretendendo, assim, extinguir o instituto da reserva legal. Existe expressa menção no Código Florestal da reserva legal em diversos outros dispositivos legais o que manteria, mesmo que o projeto fosse convertido em lei, a existência jurídica do instituto, resultando em muita insegurança jurídica.

         Excetuado o Capítulo IV do Código Florestal, existe referência expressa à reserva legais nos artigos 1ºA, 3º, 26, 29, 30, 32, 35, 41, 44, 48, 50, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 66 e 67, demonstrando que a sistemática florestal brasileira foi criada tendo como objetivo e pressuposto a manutenção da reserva florestal, devendo ser elaborado e discutido, caso a pretensão se mantenha, novo projeto de lei tratando do Código Florestal em sua totalidade.

         Não obstante, abaixo estão relacionados outros dispositivos legais que também tratam desse espaço ambiental protegido.

a)  Lei nº 6.015/73 (Lei de Registros Públicos): no art. 167, II, 22), prevê expressamente a averbação da reserva legal no Registro de Imóveis;

b) Lei nº 9.393/96 que trata do Imposto Territorial Rural prevê a isenção de impostos para as áreas de reserva legal: art. 10, § 1º, a).

c) Estatuto da Terra, Lei nº 4.504/1964, arts. 24, VI, 50, § 4º, b, referências às reservas florestais e áreas de preservação permanente.

d) Lei da Mata Atlântica, Lei nº 11.428/2006, trata da reserva legal nos artigos 11, inciso II, 23, inciso III, 35, 38, § 1º;

d) Lei no 6.938/81,9 ºA, que disciplina a servidão ambiental.

O princípio da proibição de retrocesso ambiental

Considerando uma tendência de abrandamento da legislação ambiental em todo o mundo em face de diversas justificativas como ameaças políticas de mitigar o rigor da norma de proteção; ameaças econômicas atribuindo à preservação o empecilho para um desenvolvimento econômico; e ameaça econômica também, já que a magnitude das normas em matéria ambiental constitui um conjunto complexo, dificilmente acessível aos não especialistas.

Assim, considerando o crescimento da tendência de mitigação da preservação ambiental já existente, “foi criado por um grupo de juristas, especialistas no tema, em agosto de 2010 no seio da Comissão de Direito Ambiental da União Internacional para a Conservação da Natureza (UICN). Seu objetivo é compartilhar, na esfera universal, as experiências e os argumentos jurídicos capazes de frear as ameaças de retrocesso do Direito Ambiental”[10].

Michel Prieur leciona que “em nome da soberania dos parlamentos, o tempo do direito recusa a ideia de um direito adquirido sobre as leis: “o que uma lei pode fazer, outra lei pode desfazer”. Não estaria aí, na seara ambiental, uma porta aberta ao retrocesso do direito, capaz de prejudicar as gerações presentes e futuras?”[11]

A Constituição brasileira de 1988 possui vários dispositivos sobre a proteção de meio ambiente, conferindo uma hierarquia jurídica e, muito embora não constem expressamente dos direitos e garantias fundamentais expressamente, a doutrina brasileira considera que os direitos ligados ao meio ambiente constituem, tanto no plano material como no plano formal, direitos fundamentais[12].

É preciso ressaltar que conforme o artigo 60, § 4º, da Constituição Federal, os direitos e garantias individuais estão inseridos na chamada “cláusula pétrea”, ou cláusula de intangibilidade constitucional. Esses direitos são considerados, assim, como direitos adquiridos[13].

Antonio Herman Benjamin leciona que “se mostra incompatível com a pós-modernidade, que enfatiza a dignidade da pessoa humana, a solidariedade e a segurança jurídica das conquistas da civilização, transformar direitos humanos das presentes gerações e garantias dos interesses dos nossos pósteros num ioiô legislativo, um acordeão desafinado e imprevisível, que ora se expande, ora se retrai”[14].

O princípio do não retrocesso ambiental na Constituição Brasileira também está previsto no art. 225 que disciplina que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

No Brasil o princípio do não retrocesso foi admitido em alguns julgados com relação a aspectos sociais, origem imediata do princípio do não retrocesso ambiental[15]. Reconhecemos que se trata de um princípio em evolução, mas é possível constatar que a Constituição Federal oferece claros e fortes indicativos que o princípio do não retrocesso ambiental está implícito na mesma, comparando-se ainda que existem menos fundamentos na constituição francesa, origem doutrinária do princípio.

O princípio do não retrocesso ambiental ganhou seu espaço nos tribunais brasileiros, a Câmara Ambiental do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo entendeu que “a proibição do retrocesso atua (nas palavras do Min. Herman Benjamin) quando a legislação reduz o patamar de tutela legal do meio ambiente naquilo que afete em particular (a) os processos ecológicos essenciais; (b) os ecossistemas frágeis ou à beira de colapso e (c) as espécies ameaçadas de extinção”[16].

         A tentativa da extinção do instituto da reserva florestal legal configura flagrante desrespeito ao princípio do não retrocesso ambiental porque o espaço ambientalmente protegido está incorporado há quase um século no direito brasileiro, exercendo função ecológica da mais relevante, inclusive para o aproveitamento agropecuário.

Reserva legal e proteção da fauna

O art. 225, § 1º, inciso VII, da Constituição Federal de 1998, além de declarar que o meio ambiente é de uso comum do povo, expressamente proibiu na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais à crueldade. O conteúdo constitucional proíbe práticas potencial ou efetivamente causadoras da extinção de espécies, de forma que a legislação infraconstitucional deve respeitar referido preceito, inclusive com a finalidade exegética. O comando constitucional expressamente também incumbe ao Poder público “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção” (inciso III). Os espaços protegidos ainda configuram instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente (art. 9º, inciso VI, da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981).

A extinção das espécies está intimamente ligada a alguns fatores principais, mas a fragmentação e destruição do habitat é o principal fator de acordo com estudos científicos[17], além da caça excessiva e impacto de espécies introduzidas. A Convenção sobre Diversidade Biológica assinada durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente realizada na cidade do Rio de Janeiro em 1992, define habitat como “lugar ou tipo de local onde um organismo ou população ocorre naturalmente”[18].  O conceito é distinto do de propriedade imobiliária, mas se fundem do ponto de vista de sua relação jurídica. 

A conexão entre propriedade imobiliária e a proteção da fauna, assim, é de suma importância biológica e jurídica, ganhando relevância no âmbito do direito civil com o advento do Código de 2002 que em seu artigo 1.228 manteve em seu caput a redação do estatuto civil anterior, afirmando que “o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”. Porém, em seu Parágrafo Primeiro, sob forte influência da Carta Maior, introduziu na legislação civil infraconstitucional regra inovadora e moderna:

§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

Os espaços ou parcelas ambientais, bem como a proteção à fauna são, sempre, como lembra o Herman Benjamin, “limites internos ao direito de propriedade” e integram a essência do domínio, sendo com o título transmitidas[19], ou seja, a proteção da fauna está ligada umbilicalmente ao respectivo habitat da espécie e a reserva florestal legal é o único espaço protegido que por objetivo a manutenção de corredores ecológicos visando a interconexão florestal necessária para a sobrevivência dos animais silvestres.

Finalmente, um aspecto de relevância extraordinária na análise da proteção da fauna com relação à propriedade imobiliária se deve ao fato de que esta configura o principal refúgio das espécies e o conflito fundiário decorrente do crescimento das cidades acaba por concentrar a fauna pequenos fragmentos sem proteção jurídica. Não obstante, tudo isso se potencializa com a proteção de espécies ameaçadas de extinção cuja lista vem crescendo de forma vertiginosa nas últimas décadas.

Conclusões articuladas

I – A reserva legal florestal configura espaço territorial especialmente protegido constitucionalmente e integra a propriedade imobiliária rural, sendo impossível tratar do aproveitamento da terra sem a conciliação com a preservação ambiental;

II – Desrespeita o princípio constitucional do não retrocesso ambiental a retirada da reserva florestal legal do ordenamento jurídico, instituto vigente há quase um século no Brasil desempenhando essencial importância ecológica;

III – A reserva florestal legal é o espaço ambientalmente mais relevante para a proteção da fauna silvestre já que tem relação direta com a proteção dos respectivos habitats;

IV – Não bastasse a flagrante inconstitucionalidade, a pretensão de retirada da reserva legal através de simples revogação de capítulo legislativo é técnica de duvidosa eficácia já que seria imprescindível a elaboração de novo Código Florestal em razão instituto ambiental estar previsto e considerado em praticamente toda a Lei nº 12.651/2012, além de outros dispositivos legais, lembrando, ainda, que o atual Código Florestal é recente e foi fruto de intenso debate na sociedade brasileira por mais de cinco anos.

São Paulo, 24 de abril de 2019.

Marcelo Augusto Santana de Melo


[1] Mestre e Doutorando em Direito Civil pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUCSP. Especialista em Direito Imobiliário pela Universidade de Córdoba, Espanha e Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais – PUCMINAS.

[2] SILVA, José Afonso. Direito ambiental constitucional. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 160-161.

[3] ANDRADA E SILVA, José Bonifácio, 1763-1838. Coleção Formadores do Brasil) Organização e introdução de Jorge Caldeira. São Paulo: Editora 37, 2002, p. 131. Extraído de Obras científicas, políticas e sociais de José Bonifácio de Andrada e Silva, vol II, p. 95-101. José Bonifácio ocupava o cargo de vice-presidente da Junta Provisória de São Paulo, antes da independência do Brasil (1820), o documento retrata instruções dirigidas aos deputados que iriam representar São Paulo nas Cortes de Lisboa.

[4] MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. 9ª edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 1.307.

[5] – BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1998.

[6] – BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.

Brasília: Senado Federal, 1998.

[7] – FERNANDES, Edésio. A nova ordem jurídico-urbanística do Brasil. Minas Gerais: Del Rey, 2006. p. 15.

[8] – MARÉS, Carlos Frederico. A função social da terra. Porto Alegre: Fabris, 2003. p. 134.

[9] – GRAU, Eros Roberto. Direito urbano. São Paulo: RT, 1983. p. 66-67.

[10] Prieur, Michel. Princípio da proibição de retrocesso ambiental. Senado Federal: Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle. Colóquio Internacional sobre o Princípio da Proibição de Retrocesso Ambiental, em 29 de março de 2012, coordenado pelo Ministro e Professor Antonio Herman Benjamin, p. 11, disponível em http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/242559, acesso em 13 de abril de 2013.

[11] Prieur, Michel. Ob. Cit, p. 11.

[12] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 256.

[13] Prieur, Michel. Ob. Cit, Princípio da proibição de retrocesso ambiental. p. 31.

[14] Benjamin, Herman Benjaminº Princípio da proibição de retrocesso ambiental. Ob. Cit, p. 55.

[15] Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, julgamento de 18 de dezembro de 2008, processo nº 7002162254; Tribunal de Justiça de São Paulo, julgamento de 25 de agosto de 2009, processo nº  5878524400.

[16] Apelação nº 0008915-05.2013.8.26.0577, da Comarca de São José dos Campos, 10 de dezembro de 2015, Relator TORRES CARVALHO, disponível em: https://esaj.tjsp.jus.br/cjsg/getArquivo.do?cdAcordao=9064416&cdForo=0&vlCaptcha=UskNc

[17] Directions in Conservation Biology. Journal of Animal Ecology, 63:215-244. Apud Helena Piccoli Romanowski e Gerson Buss. Biodiversidade e Conservação, p. 74.

[18] Dec. Legislativo 2, de 3 de fevereiro de 1994.

[19] Antônio Herman V. Bejamin. Direito de Propriedade e meio ambiente. Anais da XVI Conferência Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil de 1996.